7月15日，国务院印发了《关于实施健康中国行动的意见》(下称《意见》)系列文件，还包括《健康中国行动组织实施和考核方案》和《健康中国行动(2019-2030年)》，这些文件可以看作是健康中国战略和《“健康中国2030”规划纲要》的施工图和路线图。实施健康中国行动的在定位上，从以治病为中心向以健康为中心转变。在策略上，从注重“治已病”向注重“治未病”转变。在主体上，从依靠卫生健康系统向社会整体联动转变。在行动上，努力从宣传倡导向全民参与、个人行动的转变。

在如此利好大健康产业的政策红利下，市场的需求是巨大的。

我们此前盘点过上半年的技术法规，虽然动作频频，力度颇大，但多为征求意见稿，行业仍有回旋空间。虽然2019上半年，保健食品在寒冬中艰难前行，但是我们仍然希望随着国家对健康消费需求的正向引导，市场监管部门出台相应的长效机制能够激发企业活力。

3月26日，国务院常务会议通过《中华人民共和国食品安全法实施条例（草案）》。按照流程，草案将由国务院提请全国人大常委会审议。对于保健食品行业而言， 修订的《食品安全法实施条例》中对保健食品定义的描述和是否允许“同一企业以同一配方生产不同品牌的保健食品”都将成为影响行业未来发展的重要因素。 

不过遗憾的是， 原本应该在食安周露脸的条例，并未如期而至，其中是否仍有变数我们尚且不得而知。还是一起来看一看2019年监管大事盘点吧！

自上而下的大力度整治

1月8日，国家市场监管总局等13个部门决定，自2019年1月8日起，在全国范围内集中开展为期100天的联合整治“保健”市场乱象百日行动。这是一场与以往不同的整治行动，党中央、国务院高度重视，涉及行业领域更广、商品类别更多的“保健”市场，违规直销和传销行为也作为主要查处方向。其实际产生的影响，相信我们大家都有着切身的体会，不再赘述。

另外插播一则无关整治却影响整治的事情。5月17日， 国家市场监督管理总局召开干部大会，宣布肖亚庆同志任国家市场监督管理总局党组书记、局长。他曾长期在央企工作，并出任过多个重要职务。他担任国资委主任期间，国资国企改革、去产能、扭亏为盈等方面，都取得了长足的进展。

5月20日， 《中共中央 国务院 关于深化改革加强食品安全工作的意见》（下称《意见》）要求：实施保健食品行业专项清理整治行动。全面开展严厉打击保健食品欺诈和虚假宣传、虚假广告等违法犯罪行为。加大联合执法力度，大力整治保健食品市场经营秩序，严厉查处各种非法销售保健食品行为，打击传销。完善保健食品标准和标签标识管理。

6月14日，国务院食品安全委员会关于印发《2019年食品安全重点工作安排的通知》，其中要求落实《意见》要求，实施保健食品行业专项清理整治行动。严厉打击保健食品欺诈和虚假宣传、虚假广告、传销等违法犯罪行为。开展以老年人识骗、防骗为主要内容的宣传教育活动。大力整治保健食品市场秩序，严厉查处各种非法销售保健食品行为。（市场监管总局、国务院食品安全委员会相关成员单位按职责分工负责）

6月27日，公安部召开新闻发布会，通报新组建食品药品犯罪侦查局。会上，负责人表示针对当前食品安全犯罪的突出问题，我局正积极会同有关部门进行深入研究，将于近日部署全国公安机关开展为期半年的集中打击行动。打击中主要突出“三个重点”：一是突出重点领域。包括重点打击保健食品犯罪及其他高发类别食品犯罪。二是突出重点部位。紧盯……以化工产品名义制售原料药、医药中间体并可能用于向食品、保健食品中非法添加的工厂、企业等，主动深入排查犯罪线索。 三是突出网上侦查。……紧盯食品、保健食品、生物制品购销网络社群……。公安部不再是联合执法而是亲自下场战斗了，犯罪分子们可要小心了！

市场监管常态

1月，市场监管总局正式印发《假冒伪劣重点领域治理工作方案 ( 2019－2021 ) 》,其中明确，2019至2021年，市场监管总局将“聚焦‘一老一小’，加大对保健食品和婴幼儿配方食品的抽检力度，还将“开展保健食品质量安全提升行动，重点检查保健食品标签标识、宣传材料、广告等未经批准声称保健功能、宣称具有疾病预防或治疗功能、含有虚假宣传功效等违法行为，以及不按照批准内容组织生产、擅自改变生产工艺、非法添加非食用物质 ( 药物 ) 等违法行为，并依法从严处罚。”

6月6日，市场监管总局再度出手，要求地方各级市场监管部门举一反三，针对企业名称中含有“生物”“医药”“科技”“保健”“高新技术”等字样的，获得饮料、糖果制品、代用茶、其他食品等生产许可的，产品易误导消费者与特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、保健食品等混淆的普通食品生产企业，加强监督管理。

6月20日， 市场监管总局等八部委联合印发《2019网络市场监管专项行动（网剑行动）方案的通知》并决定于6-11月联合开展网剑行动。通知强调，本次行动以食品（含保健食品）、药品……等社会反映集中、关系健康安全的消费品为重点，加强监管执法和刑事司法……。通知还强调， 要深入开展互联网广告整治工作，……针对医疗、药品、保健食品、房地产、金融投资理财等关系人民群众身体健康和财产安全的虚假违法广告，加大案件查处力度，查办一批大案要案。

种种迹象表明“百日行动”正在转向“三六五行动”，也就是说针对“保健”市场乱象的舆论鞭挞与行政监管高压态势短期之内不会解除。“高压”一词，可能是2019年、甚至其后几年我国营养保健食品市场监管的一个重要特征。

保健食品罪过源于功能声称？

从百日行动伊始，监管部门似乎就有一个“神逻辑”，“保健“市场的主要问题是夸大宣传，而根源在于保健食品定位模糊，易与药品混淆。所以我们在很多行动中都能看出，监管部门希望通过让消费者认识到保健食品不具有疾病预防和治疗功能，引导理性消费。

针对“保健”市场乱象治理，特殊食品司长周石平曾表示，下一步工作措施包括规范保健食品功能声称。对不同历史时期批准的保健功能进行梳理、论证，调整部分保健功能声称，取消与现有功能监管定位不符、与现有健康理念和保健需求不契合的保健功能，避免与药品疾病预防和治疗作用混淆。

1月24日，国家市场监督管理总局有关负责人表示，为进一步规范保健食品标签管理，便于保健食品与普通食品和药品的区分，今年将研究借鉴烟草标签管理方式，在保健产品标签显著位置标注“保健食品不具有疾病预防、治疗功能”、“本品不能代替药品”等警示语。而这一言论也进一步在《关于保健食品标签管理相关规定的公告 ( 征求意见稿 ) 》公开征求意见中得到证实。

3月28日，市场监管总局发布《 市场监管总局征求调整保健食品保健功能意见的公告》，涉及调整、取消和进一步论证的功能共计45项，其中27项为现有审评审批范围内的产品。几乎全部的保健食品功能都将涉及名称调整甚至取消，没有例外。而一旦功能被取消，相应的该功能保健食品就应当立即停产。所幸，目前只是征求意见，仍有协调空间。

5月22日，市场监管总局通知于2019年5月-12月开展保健食品“五进”活动，宣传紧紧围绕“保健食品不能替代药物”的核心理念，强调保健食品和普通食品、药品的区别。随后各地举办了形式多样的宣传教育活动，总局还发布了一个公益广告：

直销受限、会销停滞、药店也不好过

在百日行动后， 商务部暂停了直销牌照审批，何时恢复还没有迹象。同时，商务部组织开展直销行业清理整顿，对现有信息进行复核，数据显示直销备案产品复核前（2018年12月底）数量4304种，复核后减少1917种，减少44.5%。

4月8日，总局下发的《关于进一步加强直销监督管理工作的意见》，要求“加强对直销企业经销商的监管，各地工商和市场监管部门应对辖区内直销企业的经销商的注册登记信息加强了解，关注其是否有固定经营场所，是否具有合法营业执照……应充分运用各种监管手段，督促辖区内直销企业经销商不得从事直销活动，不得对产品进行夸大虚假宣传，不得以直销企业名义从事商业宣传、推销等活动，不得组织或参与传销。”该规定，恐会导致现有直销的销售灵活性大大降低，与传统零售模式相比竞争优势荡然无存。

今年以来，多地医保部门以文件通知、协议约定、口头通知、会议通知等方式，要求医保定点药店下架保健食品等非医疗产品。据媒体报道，受上述规定影响，多家保健食品企业及连锁药店上半年销售额不同程度下滑，尤其是药店的销售额下滑幅度较大。

6月6日市场监管总局发布《市场监管总局办公厅关于查处宁波特壹食品有限公司和青岛金大洋乳业有限公司违法违规行为的通报》，要整治食品混淆特殊食品等，但其中要求严厉打击虚假宣传，对会销和直销渠道更是重点点名：

【会销】加大对违法会销行为的查处力度，重点查处在许可登记的经营场所之外，集中招徕消费群体组织销售食品的行为等；

【直销】严厉查处违规直销和传销行为，重点查处直销企业及其分支机构的虚假宣传、超直销产品范围经营、未在批准区域开展直销业务等违法违规行为等。发现涉嫌传销的，立即移交公安机关。

在开篇， 我们也提到过， 公安部成立食品药品犯罪侦查局，紧盯食品、保健食品、生物制品购销网络社群……

事实上，保健食品的安全远高于普通食品，近年来几乎没有大的保健食品安全事件。百日行动的典型案例分析也进一步落实了这样一个结论。然而我们从上半年的监管动作上不难看出，保健食品仍然受到严格的打击和整治。当前，无论是监管部门还是媒体机构的舆论导向，都对保健食品行业形成负面压力，舆论导向使整个行业感到迷茫，特别是让资本和人才不敢进入行业。 

我们希望国家决策机关在《健康中国2030》、《国民营养计划》这些国家政策的大背景之下，重新认识营养保健食品行业的社会贡献和经济价值。